摘要：为了响应国家“双碳”战略和“十四五”规划中推动绿色低碳发展的号召，国网雄安新区电力调度运维中心项目作为雄安新区启动区最早建设的一批项目，项目全过程咨询中的能源咨询团队配合业主方组织专家展开论证，发挥自身设计单位背景的优势，及时跟进专项设计和建设在过去三十年间，代建管理制度使我国政府建设项目紧跟现代化工程管理模式的脚步、市场竞争更加公平合理，但是也出现了代建单位管理能力不足、设计不具可行性、施工单位技术水平不够、监理单位作用缺位等问题。本文探讨了工程项目代建管理制度和全过程工程咨询的相关政策和历史背景，以代建管理制度目前存在问题为出发点，提出全过程工程咨询在代建管理项目中的前期决策咨询、造价过程咨询、设计过程咨询、施工过程咨询、运维过程咨询起到的积极作用，弥补代建管理制度的缺陷和不足，以期推动代建管理制度持续健康发展。进度，在前期能源策略研究、被动式建筑设计、主动节能减碳技术等方面进行创新突破，在设计管理、造价管理和运营管理上提供了专业、及时的能源综合咨询服务，为节约工期、优化造价，顺利完成“近零能耗”建筑示范工程进行了探索和实践。
随着后勤保障服务社会化程度的明显提高，代建管理制度发展日趋完善，代建单位、使用单位及委托单位三方共同进行工程项目的实施，使用单位侧重于质量、成本和工期的控制以及合同履约情况，委托单位（一般为政府部门）侧重于项目建设的计划和落实，代建单位侧重于按时交付工程、确保建设效益。代建制模式下，由于三方单位信息的不对称而引发的诸多问题对项目建设管理提出了新的要求，全过程工程咨询作为一种全新的工程组织模式，将有针对性地解决代建项目建设过程中频繁出现的各类矛盾。
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一、代建管理制度和全过程工程咨询的产生背景
代建管理制度的起源是美国CM项目管理模式，为Construction Manager，即为项目业主提供工程管理的服务，后又演化成为Construction Agent at Risk和Construction Agent。代建制最初在我国厦门市实施，1993年厦门市在深化工程建设管理体制改革的过程中，通过采用招标或直接委托等方式，将一些基础设施和政府投资项目委托给专业项目管理单位。根据2004年国务院发布的《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号），代建制是指政府通过招标的方式，选择专业化的项目管理单位即代建单位，负责项目的投资管理和建设组织实施的工作，建成后交付使用单位的制度。在之后的二十年中，代建建设需求不断增长，政策得到不断完善，市场规模不断扩大，代建市场已经步入了新的发展阶段。
与传统管理模式相比，代建管理制度使工程项目管理更加现代化，体现在两个方面：第一，防范腐败风险。代建管理制度通过引入市场竞争机制使得项目实施中招投标等各个环节、过程更加公开透明，明确参建各方职责，避免违规操作，加强工作人员廉洁自律；第二，降低项目投资风险。相比使用单位管理人员，代建管理人员专业性更高，管理经验更加丰富，可提高项目管理质量与施工效率，对问题提前预警，降低投资风险，提高投资收益。
1984年，国务院批转原国家计委的《关于工程设计改革的几点意见》(国发〔1984〕157号)文件，提出工程咨询的概念，将工程咨询作为工程设计的拓展和延伸，并鼓励国营、集体、个体企业市场竞争，之后工程咨询内容体系不断发展和完善；2017年，国家发展和改革委员会第9号令发布《工程咨询行业管理办法》，文件指出工程咨询服务范围包括：规划咨询、项目咨询、评估咨询、全过程工程咨询，并将全过程工程咨询定义为：采用多种服务方式组合，为项目决策、实施和运营持续提供局部或整体解决方案以及管理服务。2019年，国家发展改革委、住房和城乡建设部印发《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515 号），指出应充分认识推进全过程工程咨询服务发展的意义，以投资决策综合性咨询促进投资决策科学化，以全过程咨询推动完善工程建设组织模式，鼓励多种形式的全过程工程咨询服务市场化发展，优化全过程工程咨询服务市场环境。
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二、代建管理制度下实行全过程工程咨询必要性
将代建项目的项目管理委托给更加专业化的全咨单位，对建设过程中进度、质量、造价等因素进行把控已经成为业内共识。全咨单位可以提出具有专业性、建设性的意见建议，在项目实施过程中提供人才支持、技术支持、资源支持和管理支持等，畅通信息渠道、加强建设全过程控制，避免发生设计、施工、监理单位因缺乏项目宏观论证、微观把控而导致难以继续实施的问题，构成完整的咨询闭环。从这一角度出发，全过程工程咨询的优势恰恰可以弥补代建管理制度的缺陷和不足，代建管理制度下的工程建设存在着以下几方面突出问题：
（一）代建单位管理能力不足
代建单位管理能力不足体现在两个方面：一是代建单位内部专业人员力量不足，部分使用单位不了解建设程序内在规律性，可能要求设计单位仓促改图，施工单位仓促进行施工，引发施工质量问题，导致使用单位、代建单位、委托方的人力、资金等成本大量浪费，进而延后工期。导致这种现象的原因是代建单位在项目初期对项目的论证不够全面和科学，待施工合同签订，与最终需求对比后，又发现其他漏报需求，导致施工过程中多变更洽商、局部反复拆建、同一区域反复施工、多个项目施工范围界限划分不够清晰等问题，引发多种合同纠纷。二是使用单位与代建单位信息沟通环节不畅，导致使用单位不了解项目招标等相关工作计划及进展，不熟悉合同约定等内容，未能及时进行相关工作准备，致使部分工程衔接不顺畅，影响工程进度。
（二）设计不具可行性
设计单位存在问题主要体现在交底不全面，施工图纸深度、细度不够，设计成果交付前内部审核不到位，甚至存在将其他项目说明文字复制粘贴的情况，直接导致施工难以落实使用单位需求。部分项目建设不满足建筑功能的设备要求、新旧管线连接障碍、部分弱电设施、设备与原系统不兼容，无法使用等。具体来说，设计单位对现场环境不熟悉、对楼宇原图纸了解不透彻，前期现场勘查投入精力不足，加之部分隐蔽工程很难注意到，设计的细微偏离造成造价巨大偏差，这些设计漏项只能靠后期追加施工费用实现。如在某医院医疗用房改造工程中，吊顶内管线布置已满，无法再安装其他管线，而图纸却仍然标注在此处布置管线；管道位置、尺寸标注有误致使系统图与平面图对应不上。在另一个医院的新建改造项目中，计算机系统、消防系统、门禁系统、监控系统为大系统，设计需完全兼容现有大系统，在现有大系统的基础上扩展补充或局部替换，但设计单位的交底图纸系统出现了和大系统不兼容的现象。
（三）施工单位技术水平不够
施工单位在建设工程中的问题主要体现在：很多施工单位在使用单位不知情的情况下随意更改施工图纸，出现问题反复整改造成工期延后；现场出现的其他质量、安全、进度等问题，施工单位推诿扯皮、落实不到位或根本不落实；工程进度不按计划实施，前松后紧，抢工时、工序倒置，造成养护周期不足，遗留大量质量隐患；施工现场秩序混乱，存在扰民、扬尘、安全隐患，影响既有建筑、绿化、设备设施等多项问题。
（四）监理单位作用缺位
监理单位的作用应体现为常态化现场巡查，及时向施工单位提出问题并督促整改。但在实际的工程施工过程中，监理单位驻场人员存在诸多问题：专业性不够、不认真履职，每日“打卡式”现场巡查不能及时发现质量、安全问题，失去了纠偏的最佳时机，未充分发挥工程监理应有的作用。
代建单位管理能力不足、设计图纸不具备可行性、施工单位技术水平不够、监理作用缺位，这些不利因素在项目推进的整个过程中直接影响使用单位接收移交工程的质量，以代建、设计等单位为代表的服务型单位并未严格落实其责任义务，直接损害了使用单位权益，而在这种情况下，亟需寻找一种集约化的管理方式来帮助使用单位进行管理。
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三、探索代建管理制度下实行全过程工程咨询的实践路径
代建管理制度下引入全过程工程咨询服务单位，相当于为使用单位提供了“智囊”，全咨单位通过做好“嵌入式”服务，形成“代建单位-全过程工程咨询单位-使用单位”的平行决策模式，打破“各自为战”的管理模式，共同进行工程管理，提高决策科学性及可行性。
在设计、施工、监理单位均与代建单位签订合同的情况下，全过程工程咨询单位作为“甲方”的委托单位，与使用单位签订合同，以保护使用单位权益为出发点，通过全过程工程咨询，对项目前期准备阶段、造价阶段、设计阶段、施工阶段以及后期运维阶段进行管理，关注项目建设过程中的每一个环节。特别是针对使用单位专业性不强的特点，配备各专业人才对各专业系统，即防水系统、保温系统、照明系统、空调系统、人防系统、能源系统、弱电系统、装饰装修系统等施工问题进行预防，防止设计、施工、监理单位之间推诿扯皮，融入专业性、层层把关、科学决策，做好代建管理制度下的全过程工程咨询。
（一）前期决策咨询
了解使用单位的需求，通过成立联合办公机构，补充专业力量，做好工作衔接，全面论证需求，为项目立项实施提供科学依据。具体来说，一是要成立专项办公室。成熟的组织架构与规范制度是保证项目顺利实施的关键，应成立以使用单位主要领导为办公室主任、代建单位主要领导为办公室副主任，咨询单位及其他参建单位负责人为办公室成员的组织机构。按照各单位职责明确划分工作界面，定期召开工程协调会议，将决议和要求逐级通知并落实，把各项组织、策划、交底等工作放到前面，确保沟通协调顺畅，及时对开工前后各项工作进行指导；同时建立考核考评制度，对于各实施单位不履行职责的行为给予处罚，约束各方在各阶段的工作。二是要进行全面论证。各类型工程均有其特定要求，以医院为例，医院项目不同于一般建设项目，基于科室医疗服务的需求，每个房间的大小、吊顶标高或者是房间灯具色温、空气洁净度等影响医疗服务的因素，需要在前期与医疗服务、后勤服务部门充分进行对接，形成需求整体框架，为后续咨询工作及项目建设奠定基础。
（二）造价过程咨询
在明确需求的基础上，全过程工程咨询单位审核项目建设预算编制方案是否合理可行。目前造价咨询企业往往更关注“低价”而非“优质”，为满足最低价的要求而忽视了项目需要科学合理的费用才能够保证质量的规律，以竞价为导向的方式造成服务收费普遍较低，建设过程中容易发生腐败问题，工程项目质量难以保证。通过全过程工程咨询单位来进行造价把控，运用高水平信息服务能力和专业审核能力，避免因前期费用审核不科学而导致后期设计内容不全面、施工完成内容与需求对比出现漏项等问题。正确、全面地选用行业和地方的计价依据、标准、办法和市场化的工程造价信息，对项目决策阶段投资估算审核、施工图设计阶段施工图预算审核、发承包阶段招标控制价审核、竣工验收阶段结算价审核、竣工决算阶段竣工决算文件审核进行控制，将有效提高各阶段的造价精准度。
（三）设计过程咨询
设计图纸贯穿前期、建设和运维各个阶段，在预算范围内通过全过程工程咨询可有效实现规划设计意图，深入实地调研使其可行且科学，有效提升决策和管理水平，实现工程价值和功能。设计作为项目实施的主体环节，主要有技术规格书、详细设计、深化设计、项目设计管理、施工图等设计文件。全过程工程咨询单位应以技术管理为核心，在进行设计工作前与使用单位、代建单位、设计单位共同进行现场的全面勘察，使用单位对现有情况进行准确的交底，在设计单位熟悉建设条件、实际环境、使用需求等前提下，确保设计图纸具备可行性、科学性、全面性。同时全过程工程咨询单位重点关注在设计阶段各专业的图纸交圈环节，以便于提前发现设计漏项、功能不足等问题，减少后期变更洽商。同时严格把控图纸细部审核和后期局部变更，关注细部、隐蔽部位的设计，提高设计精度。
（四）施工过程咨询
在实际管理过程中，设计单位与施工单位之间配合度不高是造成项目实施矛盾的主要原因。一方面通过专项办公室强化设计—施工—监理责任制，打通信息、技术、监管堵塞难点，还要通过全过程工程咨询打通专业化信息交换渠道，提高技术水平，依托BIM等技术加强整个工程的管理和把控，促进项目建设过程公开透明。严格按照设计图纸对项目质量、进度、成本、安全文明施工进行有效管理。对施工技术提出建设性意见，不仅仅体现在对建筑功能相关硬件设施设备详细参数、材料优劣性的把控，也体现在对于施工单位内部管理、资金安排、档案资料的合理建议。另一方面监理单位与施工单位为监督与被监督的关系，为了防止监理作用缺位，工程效果大打折扣，全过程工程咨询单位作为使用单位的“利益保护人”，通过形成一套行之有效的考核考评制度，采取措施严格督促监理单位履行监督管理职能，进一步增强监理单位责任心。
（五）运维过程咨询
全过程工程咨询单位依据竣工图纸，按照相关标准规范，制定运行维护方案，对照运行机理分析研判使用过程中的技术问题，保障项目范围内建筑设施平稳运行。使用单位应以项目管理为核心，成立专项运维小组，设立专项运维经费，依据国家、地方颁布的标准管理规范进行管理。以《病区医院感染管理规范》为例，第6.2.1条中提到“应根据病区采用的消毒方法，按照WS/T367要求开展相应监测”，及时监测避免相关指标超标是后期运维的目标之一。使用单位对于运维过程中发现的问题应进行记录和总结，便于追溯在建设过程中出现此类问题的原因，在后期新建、改建、扩建等项目中避免此类问题发生。全过程工程咨询单位也可在运维阶段为使用单位提供“技术支撑”，采取现代化管理手段，建设信息化工程管理平台，抽调专业骨干人才，定期对消防系统、给排水系统、电气系统等进行巡检，及时发现风险点位，降低运维风险，寻求最佳解决方案，确保工程正常运行。
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四、结束语
在代建管理制度已实行多年的背景下，使用单位的利益仍不能得到全方位保护、项目建设过程中各类问题频发，通过引进全过程工程咨询单位，优化工程管理环节，加大管理深度，打破技术壁垒，消除各参建单位矛盾，使前期决策阶段、造价阶段、设计阶段、施工阶段及运维阶段管理连续且可控，避免脱节管理，实现“嵌入式”服务，保证工程建设成本、进度、质量及安全文明，保障使用单位在放权的同时也能维护自身利益，推进项目顺利实施。
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（原文作者：李可鑫）